1. Üldised lähtekaalutlused

1.1 Üldine eesmärk

Suurt osa ruumilise planeerimise küsimustest reguleerib õiguslikult planeerimisseadus (PlanS). Ruumilise planeerimise üldiseks eesmärgiks on ka kvaliteetne elukeskkond ja oluliste huvide arvestamine. Nii ongi planeerimisseaduse eesmärgiks tagada võimalikult paljude ühiskonnaliikmete vajadusi ja huvisid arvestavad tingimused säästva ja tasakaalustatud ruumilise arengu kujundamiseks, ruumiliseks planeerimiseks, maakasutuseks ning ehitamiseks (PlanS § 1 lg 2).

Erahuvide kaitsmise kõrval tuleb kaitsta ka avalikke huve. Õiguskantsler on märkinud, et avalike huvide kaitstus planeerimis- ja ehitustegevuses tähendab ennekõike ühiskonna liikmetele täisväärtusliku elukeskkonna tagamist. See väljendub avalike hüvede tagamises, milleks on teede ja kommunikatsioonide, avalikult kasutatavate parkide ning mänguväljakute piisavus, ligipääs avalikult kasutatavale veekogule, vajaliku infrastruktuuri ja transpordi olemasolu, keskkonna ja kultuuriväärtuste säilitamine, esteetiline linnaruum, turvalisus jne, aga ka majandusliku ja sotsiaalse arengu jaoks võimaluste loomine.[2]

Üks osa avalikest huvidest on määratletav riiklike huvidena. Kuigi ruumiline planeerimine on üldjuhul kohaliku elu küsimus, on riigi asumite kvaliteetne ja jätkusuutlik elukeskkond ning ruumilise reostamise vältimine laiemalt võttes samuti riiklikes huvides. Ruumiline planeerimine ja selle mõjud ulatuvad aga tihti väljapoole kohalikku elu  ning seega puudutab ruumiline planeerimine riiklikke huve ka kitsamas tähenduses.

Ruumilise planeerimise küsimusi peetakse oluliseks ka riigi poliitika tasandil. Vabariigi Valitsuse 22. oktoobri 2002. a protokollilise otsusega on heaks kiidetud dokument “Eesti Arhitektuuripoliitika”, mis muuhulgas sõnastab arhitektuuripoliitika üldised eesmärgid riigi tasandil.[3] Antud küsimuses väärib viitamist ka Valitsusliidu programm aastateks 2007-2011[4], millest võib välja tuua järgmised punktid:

• Valitsusliit säilitab ajaloolise arhitektuuripärandi (kultuuripoliitika p. 14);
• Valitsusliit keelustab tihedalt asustatud piirkondades uute kõrgepinge õhuliinide rajamise;
• Valitsusliit seob kinnisvaraarenduse tiheasustusalade piirkondades uushaljastuse rajamise kohustusega (keskkonnapoliitika p. 13);
• Valitsusliidu tervisepoliitika eesmärk on terve inimene ja tervena elatud eluea pikendamine. Peetakse vajalikuks keskenduda muuhulgas elu-, õpi- ning töökeskkonna kvaliteedi parandamisele.

Konkreetselt riigi arhitektuuripoliitikat on otseselt nimetatud Kultuuriministeeriumi põhimääruses seoses asekantsleri ülesannetega kaunite kunstide alal. Nimetatud asekantsleri ülesandeks on osaleda riigi arhitektuuripoliitika väljatöötamises ja arendamises (Kultuuriministeeriumi põhimääruse § 19¹ p 9¹).

Nimetatud fragmentidest piisab tõdemaks, et mitmetes ruumi kasutamise küsimustes on peetud vajalikuks riigi tasandi poliitika realiseerimist ning vastavate meetmete rakendamist. Riigi tasandi poliitika eesmärkide saavutamiseks peab riigil olema efektiivne õiguslik raamistik ja institutsioonid, kes riigi ruumilise planeerimise ja arhitektuurialase poliitika suuniste elluviimisega tegeleks.

1.2 Teiste riikide lahendused

1.2.1      Holland

Hollandis on Ruumilise Planeerimise ning Elamu- ja Keskkonnaministeeriumi koosseisus Valitsuse Ehitiste Agentuur, mille olulisim ülesanne on riigi ehitiste arhitektuurse, linnaehitusliku ning ehitusliku kvaliteedi tagamine.

Agentuuri koosseisu kuulub riigiarhitekt ehk valitsuse peaarhitekt, kes on agentuuri peadirektori peanõunik ja juhib agentuuri allüksust, mida nimetatakse Valitsuse peaarhitekti ateljeeks. Valitsuse arhitekti ateljeesse kuulub kolm valitsusnõunikku, kelle ülesandeks on tegelemine maastikuarhitektuuri, kultuurimälestistega ning riigi omanduses oleva infrastruktuuriga.

Riigiarhitekti nimetab kuni viieks aastaks ametisse Valitsuse Ehitiste Agentuuri peadirektor. Ametisse nimetamine ja ametist vabastamine toimub kuningliku dekreedi alusel.

Hollandi riigiarhitektil on keskne roll riigi arhitektuuripoliitika ettevalmistamise ning elluviimise koordineerimisel. Riigiarhitekti ülesandeks on olla ministeeriumite ning kohalike omavalitsuste nõustaja ning võtta osa Kultuuri ja Teaduste Ministeeriumi juhtimisel toimuva valitsuse arhitektuuripoliitika koostamisest. Riigiarhitekt vastutab valitsuse tellimusel ehitatavate hoonete arhitektuurse kvaliteedi eest, mälestiste ja valitsuse käsutuses olevate hoonete arhitektuurse kvaliteedi säilimise eest ning agentuuri tellimisel projekteeritavate ehitiste projekteerija-arhitekti valimise eest. Riigiarhitekti büroo on riigi ehitiste arhitektuurse projekti tellija ja riigihanke korraldaja. Ühtlasi vastutab riigiarhitekt ka nn protsendiskeemi (teatud protsent riigi poolt tellitud avaliku ruumina käsitletavate ehitiste investeeringuteks mõeldud summadest kasutatakse avaliku keskkonna rikastamise huvides mõeldud kunstiteoste ja disaini sihttellimuseks) rakendamise eest. Hollandi riigiarhitekt on ka Valitsuse Nõukoja liige.

Selleks, et saada ametipostile võimalikult tunnustatud ja edukas arhitekt, lubab riik riigiarhitektil ametiga paralleelselt pidada ka erapraksist ning võimaluste piires nõustada erasektorit.

1.2.2      Inglismaa

Arhitektuuri ja Ehitatud Keskkonna Komisjon (CABE – Commission for Architecture and the Built Environment)[5] moodustati 1999. aastal ning on nüüdseks seadusega reguleeritud asutus, mida rahastab Kultuuri, Meedia ja Spordi Ministeerium ning Kogukondade ja Kohalike Omavalitsuste Ministeerium.

CABE prioriteediks on tagada ehitiste ja avaliku ruumi kõrgetasemeline disain. CABE peamiseks ülesandeks on nõustada valitsust arhitektuuri ja ehitatud keskkonna valdkonnas. CABE julgustab poliitikuid looma ehitisi ja rajatisi, mis on turvalised, jätkusuutlikud, püsivad ning kaunid. Olulise osa CABE tööst moodustab kesk- ja regionaalvalitsuste ning kohalike omavalitsuste nõustamine arhitektuuri ja linnaehitusliku disaini valdkondades, aidates koostada planeerimispoliitikat ning välja töötada süsteeme, mis tagaksid parimad ehituslikud ja disainilahendused ehitatud keskkonnas ja avaliku ruumis.

Oma eesmärkide saavutamiseks ja ülesannete täitmiseks teeb CABE vahetult koostööd arhitektide, planeerijate, disainerite, arendajate ning klientidega, pakkudes neile abi erinevate projektide juhendamisel ja koordineerimisel.

CABE organisatsioon koosneb 16 komisjonärist, juhatusest ning regionaalsetest volinikest. Ühtlasi kuuluvad CABE organisatsiooni ka disaini järelvalve talitus ning avaliku ruumi planeerimise talitus.

CABE suunab valitsuse poolt talle määratud raha algatusprogrammidesse ja projektidesse, mis pakuvad parimaid arhitektuurilisi ning linnaehitusliku disaini lahendusi ning avaliku ruumi kasutamise ja planeerimise kavasid üle terve Inglismaa.

1.2.3      Austraalia

Austraalia jaguneb vastavalt haldusjaotusele kaheksaks piirkonnaks. Igas piirkonnas töötab valitsusarhitekti büroo.[6]

Piirkondlike valitsusarhitektide büroode ülesehitus on sarnane. Iga bürood juhib valitsusarhitekt, kes nõustab valitsust ja selle asutusi arhitektuuri, ehitatud keskkonna ja disaini valdkondades.

Valitsusarhitektid annavad enda haldamisalasse jäävat piirkonda puudutavat nõu ministeeriumidele ning valitsusametnikele. Ühtlasi kuuluvad valitsusarhitektid ka erinevatesse nõukogudesse ning komiteedesse, täites seal nõuandvat rolli. Valitsusarhitektid teostavad hallatavas piirkonnas ka arhitektuurilist ja disaini järelevalvet.

Piirkondlikke büroosid juhtivate valitsusarhitektide ülesandeks on korraldada valitsusele ja selle asutustele nõustamisteenuste osutamist, pakkuda disainialaseid ning ehituseelseid konsultatsioone nii arhitektuuri, linna- ja maastikudisaini, muinsuskaitse ja mälestiste ning ehitatud keskkonna valdkondades.

Valitsusarhitektid osalevad ka arhitektuuripoliitika koostamisel ja koordineerimisel ning aitavad koostada hallatava piirkonna arengukavasid ning -strateegiaid. Piirkondlike valitsusarhitektide ülesandeks on aidata valitusel ellu viia arhitektuuripoliitikat ning kindlustada arhitektuuri, ehitatud keskkonna ja disaini kõrge tase terves Austraalias.

1.3 Üldhinnang Eesti olukorrale ja ettepanek

Vabariigi Valitsuse 22. oktoobri 2002. a istungi protokollilise otsusega heaks kiidetud Eesti Arhitektuuripoliitika dokumendis on ühe olulise eesmärgina määratletud ruumilise planeerimise, väärtarhitektuuri loomise ja kvaliteetse ehitustegevuse toetamist.

Eesti Arhitektuuripoliitika dokumendis on samas märgitud, et praegune riigi valitsemise korraldus ning kohalike omavalitsuste madal planeerimis- ja arhitektuurialane haldussuutlikkus[7] ei suuda piisavalt tagada arhitektuuri ja planeerimise sotsiaalset ja esteetilist kvaliteeti.

Linnaruumi kujundamisel põimuvad omavahel ruumiline planeerimine, arhitektuur ja ehitus. Käesoleval ajal ei ole riigi tasandil institutsiooni, kes nende küsimustega kompleksselt tegeleks. Vabariigi Valitsus ja erinevad ministeeriumid kujundavad õigusaktide väljatöötamise kaudu kaudselt küll üldist linnaruumi arengut, kuid ei pruugi omada otsest, ühtset ja tõhusat väljundit haldusmenetlustesse ehk ei oma otseselt ülesandeid ega pädevust konkreetsete olulise tähtsusega arendusprojektide juures.[8]Ruumiline planeerimine (reguleerib planeerimisseadus) on siseministeeriumi valitsemisalas, loodusliku keskkonnaga (loodusväärtustega) seonduv (reguleerib nt looduskaitseseadus, välisõhu kaitse seadus jne) on keskkonnaministeeriumi valitsemisalas, ehitustegevusega, samuti projekteerijatele esitatavate nõuetega seonduv (reguleerib ehitusseadus) on majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi valitsemisalas, arhitektuur (kui kunst) on kultuuriministeeriumi valitsemisalas. Ka nn. riiklike ehituste tellijaks ei ole alati AS Riigi Kinnisvara, selleks võib olla ka muu riigivara valitseja (nt erinevad ministeeriumid, põhiseaduslikud institutsioonid).

Seega tuleb tõdeda, et riigi kasutuses olevad otsesed vahendid mõjutada konkreetseid arendusprojekte, arvestades riiklikult väärtustatud ruumilise planeerimise ja arhitektuuri põhimõtteid ja kõiki olulisi asjaolusid, on käesoleval ajal ebaefektiivsed. Sellises olukorras esineb oht, et riigi tasandil väärtustatud ruumilise planeerimise ja arhitektuuripoliitika alased eesmärgid ja suunised ei realiseeru osaliselt või täielikult.[9]

Tõhustamaks riigi võimekust selles küsimuses, on otstarbekas luua eraldi arhitektuuri voliniku (riigiarhitekti) institutsioon. Rõhutame, et institutsiooni nimevalikul on küllaga erinevaid võimalusi. Käesoleva kontseptsiooni ettevalmistajad peavad võimalikuks nii riigiarhitekti kui ka valitsusarhitekti ja arhitektuurivoliniku nime kasutamist.

2 Arhitektuuri voliniku staatus

2.1 Arhitektuuri voliniku institutsiooni mudel

2.1.1 Mudeli valikut mõjutavad aspektid

Arhitektuuri voliniku seisund tuleks kujundada vastavalt temale antavatele volitustele. Kui arhitektuuri volinikule antakse mitmeid pädevusi, mille raames on tal õigus (või isegi kohustus) anda õiguslikult kohustuslikke korraldusi (rangelt kohustuslikult järgimist vajavaid seisukohti), oleks otstarbekam anda arhitektuuri volinikule valitsusasutuse staatus (nt amet). Selliste kohustuslike käitumisjuhiste andmine eeldab avaliku võimu teostamist ja nõuetele vastavat haldusmenetlust.

Kui aga arhitektuuri voliniku roll on valdavalt nõuandev, ei oleks vajalik luua uut eraldiseisvat valitsusasutust, vaid piisab vastava ametikoha loomisest mõne olemasoleva valitsusasutuse juurde.

Arhitektuuri voliniku rolli puhul on niisiis võimalik näha peamiselt kahte varianti.

Ühe variandina on arhitektuuri volinik sisuliselt vastava valitsusasutuse (nt Planeerimise ja Arhitektuuri Amet vms.) juht, kellele on antud suhteliselt tugevad võimuvolitused, sh kohalike omavalitsuste suhtes. Konkreetsete volituste tugevus sõltub sellest, kui tugevaks on neid Põhiseaduse ja teiste seaduste kohaselt võimalik teha, arvestades muuhulgas kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõttega.

Teise variandina on mõeldav n.-ö. nõuandev institutsioon, kellel endal ei ole väga tugevaid võimuvolitusi, kuid kes saab protsesse suunata oma kompetentsile ja autoriteedile tuginevalt. Teataval määral on sarnases rollis õiguskantsler, kes on küll põhiseaduslik institutsioon.

Sellise valdavalt nõuandva rolliga oleks keeruline ühitada valitsusasutuse staatust, kuna tuleb arvestada, et mittesiduvate seisukohtadega ei pruugi kohalik omavalitsus alati arvestada. Kui seda juhtub korduvalt, võiks olukord, kus valitsusasutus annab arvamusi, aga sellega praktikas ühel või teisel põhjusel ei arvestata, kahjustada üldisemalt valitsusasutuste autoriteeti. Nõuandva pädevuse puhul on enesestmõistetav, et alati nõuannet ei järgita ning nõuande mittejärgimine võimusuhteid iseenesest ei kahjusta.

Valiku tegemisel on oluline arvestada, et ruumilise planeerimisega ja laiemalt linnaruumi kujundamisega seotud küsimused on primaarselt kohaliku elu küsimused, mida peaks korraldama ja mille eest peaks vastutama kohalik omavalitsus. See tähendab, et riigiasutuse võimalused anda kohustuslikke juhiseid kohalikule omavalitsusele on teatavas ulatuses piiratud. Kuna linnaruumi arendamise reguleerimine on seotud ka isikute põhiõiguste riivetega, tekiks riigi intensiivse sekkumise korral täiendav küsimus, kes ühe või teise tegevuse lubamise või keelamise eest lõpuks vastutab.[10]

Teise aspektina tuleb välja tuua oht, et arhitektuuri volinikule tugevate võimuvolituste andmisel võib tekkida olukord, kus ei teostu idee arhitektuuri volinikust kui nõuandjast ega teki vaba dialoogi näiteks kohaliku omavalitsuse, arendaja ja arhitektuuri voliniku (tema esindajate) vahel. Tugevate võimuvolituste olemasolul võib arhitektuuri volinik hakata tema pakutud lahendust (mis võib olla hinnanguline ja vaieldav) peale suruma, mis tekitab kiusatuse edaspidi üldse vältida arhitektuuri voliniku poole pöördumist.

2.1.2 Arhitektuuri voliniku Amet Kultuuri-, Keskkonna- või Siseministeeriumi valitsemisalas

Riigikogu eelmise koosseisu menetluses olnud planeerimisseaduse, ehitusseaduse, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja Vabariigi Valitsuse seaduse eelnõu (943 SE I) (algatajad Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon ja Riigikogu liikmed) kohaselt kavandati luua Kultuuriministeeriumi valitsemisalas Riigiarhitekti Amet, kusjuures VVS muudatustega kavandati üldisemalt ruumilise planeerimise määramist Kultuuriministeeriumi valitsemisalasse.[11] Ameti nimetusena võib tulla kõne alla ka mõni muu nimetus.

Nagu eespool märgitud, on ruumiline planeerimine, arhitektuur (kui kunst) ja projekteerimine ning ehitus kolme erineva ministeeriumi valitsemisalas. Looduskaitsega ja laiemalt keskkonnakasutamise reguleerimisega seonduv on veel eraldi Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas. Selline killustatus ei pruugi olla mõistlik. Tegemist on poliitilise valiku küsimusega ning käesoleva kontseptsiooni eesmärk ei ole pakkuda välja muudatust sellises valdkondade jaotuses.[12] Nimetatud ameti paigutus konkreetse ministeeriumi valitsemisalasse sõltub arhitektuuri voliniku funktsioonidest.

2.1.3 Eraldiseisev ametiisik teda teenindava asutusega (bürooga)

Teise variandina võiks arhitektuuri volinik tegutseda küll mõne nimetatud ministeeriumi valitsemisalas, kuid omada eraldiseisva institutsiooni staatust.

Keeruline on põhjendada arhitektuuri voliniku institutsionaalse ja organisatsioonilise mudeli otsese eeskujuna õiguskantsleri ja riigikontrolli institutsioone, kuna viimaste näol on tegemist põhiseaduslike institutsioonidega, millel on oma Põhiseadusest tulenev seisund, pädevus ja tagatised.

Põhiseaduse § 87 p 1 kohaselt on riigi sise- ja välispoliitika elluviimise õigus ja kohustus Vabariigi Valitsusel. Sellest tulenevalt peaks ka valdkonna poliitikate elluviimine riigi tasandil olema usaldatud Vabariigi Valitsuse kui kollegiaalorgani kõrval eeskätt täidesaatvat riigivõimu teostavatele (valitsus)asutustele. Sellest tulenevalt saab väita, et kui arhitektuuri volinik on mõeldud riikliku arhitektuuripoliitika elluviijaks, peaks arhitektuuri voliniku institutsioon olema paigutatud mõne ministeeriumi valitsemisalasse.

Arhitektuuri voliniku kui institutsiooni võimalikuks mudeliks saaks olla soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku institutsioon.[13] Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik on iseseisvalt soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise seaduse nõuete täitmist jälgiv ja teisi seadusega talle pandud ülesandeid täitev sõltumatu ja erapooletu asjatundja (soolise võrdõiguslikkuse seaduse § 15 lg 1 ja võrdse kohtlemise seaduse § 15 lg 1). Tegemist on seega seadusega loodud iseseisva ametikohaga, mille põhimäärus on kinnitatud Vabariigi Valitsuse poolt. Ametisse nimetab voliniku sotsiaalminister viieks aastaks. Voliniku tegevuseks vajalikud kulud kaetakse riigieelarvest ja nähakse ette Sotsiaalministeeriumi valitsemisalas eraldi real.

2.1.4 Kokkuvõte

Uue ameti kui valitsusasutuse loomine on komplitseeritum ja nõuaks suuremaid ümberkorraldusi. Valitsusasutustele omaste tugevate võimuvolitustega võib tekkida ka oht, et arhitektuuri volinik on kohalike omavalitsuste ja arendajate silmis tavapärane valitsusasutus, milles võidakse näha üksnes täiendava bürokraatia tekitajat. Kohaliku omavalitsuse autonoomia tõttu on arhitektuuri volinikul võimalik anda järgimiseks kohustuslikke juhiseid üksnes piiratud ulatuses.

Seetõttu on käesolevas kontseptsioonis peetud otstarbekamaks ja tehakse ettepanek luua arhitektuuri voliniku institutsioon sellise mudeli järgi, kus arhitektuuri volinik on valdavalt nõuandvas rollis.[14] Sellest rollist tulenevalt on eelistatum kujundada arhitektuuri voliniku institutsioon eraldiseisva ametiisikuna, kellel on oma teenindav kantselei (büroo). Arhitektuuri volinik tegutseks selle mudeli kohaselt vastava ministeeriumi valitsemisalas.[15] Arhitektuuri voliniku institutsiooni loomisel saab märkimisväärses ulatuses kasutada soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku institutsiooni eeskuju.

2.2 Arhitektuuri voliniku teenistus ja kantselei (büroo)

Arhitektuuri voliniku nimetamise osas tuleb kõne alla tema nimetamine vastava ministri või Vabariigi Valitsuse poolt. Vabariigi Valitsuse poolt nimetatakse mitmete ametite peadirektoreid.[16] Samas soolise võrdõiguslikkuse voliniku nimetab sotsiaalminister. Kuna arhitektuuri volinikul peaks olema muuhulgas erinevate ministeeriumide ja riigivara valitsejate tegevuse koordineerija roll, on kindlasti kohasem tema nimetamine Vabariigi Valitsuse poolt. See tagaks ka arhitektuuri voliniku mõnevõrra suuremat sõltumatuse vastavast ministrist. Vähetähtis ei ole ka asjaolu, et tõhusat koostööd erinevate ministeeriumidega on parem saavutada siis, kui arhitektuuri voliniku nimetamisel on saanud kaasa rääkida kõik Vabariigi Valitsuse liikmed ja eelduslikult kõik valitsuskoalitsiooni pooled.

Arvestades arhitektuuri voliniku rolli, peab arhitektuuri volinik tõhusaks tegevuseks omama piisavat kompetentsi ja autoriteeti arhitektuuri ja ruumilise planeerimise valdkonnas.[17] Vastasel juhul ei ole arhitektuuri voliniku tegevus efektiivne. Seetõttu on otstarbekas kuulata enne arhitektuuri voliniku nimetamist ära vastava erialaliidu arvamus kandidaadi kohta.

Arhitektuuri volinik täidab oma eesmärke juhul, kui ta koondab erinevate valdkondade spetsialiste, mis võimaldab kujundada elukeskkonna arendamise suhtes arvamusi, mis arvestavad kompleksselt erinevate oluliste aspektidega. Seetõttu peab arhitektuuri volinik omama ressursse, et moodustada enda kantselei (büroo) teda nõustavate spetsialistidega ning samuti kutsuda kokku töögruppe, millesse kaasatakse institutsiooni välised erinevate valdkondade spetsialistid vastavalt vajadusele (planeerijad, maastikuarhitektid, infrastruktuuri spetsialistid, muinsuskaitse spetsialistid jne). Arhitektuurivoliniku juures tegutseb ühiskondlikel alustel ca kahekümne liikmeline nõukoda. Arhitektuurivoliniku eelarve peab võimaldama nimetatud nõukoja tegevust tehniliselt teenindada.

3 Arhitektuuri voliniku ülesanded

3.1 Riigi arhitektuuripoliitika elluviimine

Laiemas plaanis viib poliitikaid ellu Vabariigi Valitsus (Põhiseaduse § 87 p 1). Arhitektuuri volinik osaleb riigi arhitektuuripoliitika välja töötamises ning viib seda ellu. Arhitektuuri voliniku oluliseks ülesandeks on suunata ruumilise arenguga seotud otsustusi, sealhulgas oluliste arendusprojektide kavandamist, juhindudes riigi ruumilise planeerimise ja arhitektuuri alase poliitika eesmärkidest ja suunistest. Arhitektuuri volinik arvestab ruumilise planeerimise ja arhitektuuripoliitika eesmärkidega oma arvamuste ja soovituste andmisel ning ettepanekute tegemisel. Arhitektuuri volinik toetab ruumilise planeerimise ja arhitektuuri alaseid poliitikaid ka oma teavitustöö ja soovituste kaudu ja järgib oma tegevuses tervikliku ja jätkusuutliku keskkonna loomise ja säilitamise eesmärke.

Arhitektuuri volinik esindab Eestit Euroopa Arhitektuuripoliitikate Foorumil.

3.2 Riigiasutuste ja teiste avalik õiguslike juriidiliste isikute nõustamine planeerimise ja arhitektuuri alal

Riigimaa planeerimine ja riigi kinnisvara arendamine

Käesoleval ajal korraldavad riigimaa planeerimist ja riigi kinnisvara arendamist (uusehitus ja ümberehitused), sh ehitiste projekteerimist tavaliselt AS Riigi Kinnisvara või riigivara valitsejad, kes soovivad vastavale maale midagi uut ehitada. Vastav riigivara valitseja tellib teenuse planeerijatelt ja arhitektibüroodelt. AS Riigi Kinnisvara koosseisus ega enamike riigivara valitsejate koosseisudes ei ole arhitektide ametikohti. Kuna konkreetse riigivara valitseja huvi on enamasti seotud konkreetse objektiga, võib jääda tähelepanuta piirkonna üldine ruumiline areng. Arvestades riigi arhitektuuripoliitika eesmärke, peaks riik enese objektide puhul suutma tagada seatud eesmärkidele vastavat ruumilist arengut.

Seetõttu oleks otstarbekas kaasata arhitektuuri volinik riigimaade planeerimisse ning projekteerimisse arvamuse saamiseks.

Riigimaade planeerimise ja kinnisvara kasutamise üldised põhimõtted oleks otstarbekas üldiselt reguleerida ka seaduse tasandil.[18] Vastava regulatsiooni juurde sobib olemuslikult ka arhitektuuri volinikuga konsulteerimise reguleerimine.

Arvestades, et ka avalik-õiguslikud juriidilised isikud suures osas kasutavad riigi ressursse oma tegevuse korraldamiseks, on põhjendatud eeltoodu laiendamine ka neile. Näiteks võib ülikoolilinnakute paigutus linnaruumis olla linna toimimise seisukohalt suhteliselt olulise tähtsusega.

Riigivara müük

Kehtiv riigivara võõrandamise kord lähtub õigusakti tasandil esmapilgul loogikast, et kui riigivara ei ole vajalik riigiasutuse funktsioonide teostamiseks või muul avalikul eesmärgil, võib selle võõrandada. Kohtupraktikas on siiski leitud, et riigivara valitseja peab riigivara müümisel arvestama ka keskkonnaaspekti, näiteks haljasala säilitamise vajadust. Nii on Tallinna Ringkonnakohus oma 18. märtsi 2008. a otsuses asjas 3-06-1136 märkinud, et riik ei ole enda omandiõiguse teostamisel samas seisundis kui eraisikud. Enda vara kasutamisel ja käsutamisel peab riik arvestama avaliku õiguse põhimõtetega, kõigi avalike huvidega, sh keskkonnaväärtustega, samuti puudutatud isikute õigustega. Riigivaraga tehtavatest tehingutest kasu saamise eesmärk ei tohi olla ebaproportsionaalne võrreldes teiste avalike huvide ja muude oluliste väärtustega, sh säästva arengu tagamise kohustusega.

Arvestades, et eeltoodud aspekte tuleb niikuinii arvestada ka riigivara müügi otsustamisel, on põhjendatud küsida riigivara müügile eelnevalt seisukohti mitte ainult teistelt riigivara valitsejatelt selle kasutusväärtuse osas, vaid ka arhitektuuri volinikult arhitektuuri ja ruumilise arengu seisukohalt. Vastavad õigusnormid tuleb kehtestada riigivaraseaduses ja selle alamaktides.

3.3 Osalemine ruumilises planeerimises

3.3.1 Riiklik tasand

Funktsionaalse ruumilise arengu koordineerimine

Arhitektuuri voliniku üldiseks rolliks saaks olla ministeeriumide, teiste riigivõimu asutuste ning kohaliku omavalitsuse omavahelise koostöö koordineerimine arhitektuuri ja ruumilise planeerimise valdkonnas, tagamaks üldist kooskõlalist ja funktsionaalset ruumilist arengut.

Arhitektuuri volinikul peab sellise koordineerimise ülesande täitmiseks olema muuhulgas õigus kutsuda kokku vastavaid asutustevahelisi nõupidamisi ning nõuda erinevatelt asutustelt teavet ja seisukohti.

Üldplaneeringud, maakonnaplaneeringud, teemaplaneeringud

Arhitektuuri volinik hakkab eelduslikult koondama arhitektuuri ja planeerimisalast parimat oskusteavet.

Üleriigiliste planeeringute koostamist korraldab käesoleval ajal Siseministeerium (PlanS § 10 lg 2).[19] Maakonnaplaneeringute koostamist korraldavad maavanemad (PlanS § 10 lg 3). Arhitektuuri voliniku võimalik pädevus nende planeerimisdokumentide koostamisel sõltub suuresti sellest, milline valik tehakse arhitektuuri voliniku üldise pädevuse osas. Eeldades, et planeeringute koostamise korraldamise eest vastutavad asutused põhimõtteliselt ei muutu, saab arhitektuuri volinikul olla peamiselt nõustav roll. Otstarbekas oleks teiste asutuste kõrval kaasata ka arhitektuuri volinik vastavate planeeringute koostamisse (PlanS § 16 lg 1).

Arhitektuuri voliniku arvamusega peab planeeringute menetluses arvestama, arvestamata jätmist tuleb põhjendada.

Muud strateegilised otsused

Lisaks riigi tasandil kehtestatavatele planeerimisdokumentidele, peaks arhitektuuri volinik olema kaasatud ka ruumilist arengut oluliselt mõjutavate muude strateegiliste otsuste menetlusse ning suurobjektidega seotud töögruppidesse (nt Saaremaa püsiühendus, sadamad, lennujaamad, kaitseväe ja Kaitseliidu harjutusväljakud, rahvusooper, muuseumid, staadionid, suurte tee-ehitusobjektide kavandamine).

Ühtlasi peaks arhitektuuri voliniku ülesandeks olema jälgida, et ehitatud keskkonda oluliselt mõjutavad strateegilised kavad (nt energeetika, veemajandus, jäätmemajandus, transport), oleksid kooskõlas üldise ruumilise arenguga ja sellega loogilises kooskõlas.

Arhitektuuri volinik kaasatakse nende ehitusprojektide hindamisele, mille suhtes esitatakse taotlused Euroopa Liidu või Eesti Vabariigi toetusrahade saamiseks.

3.3.2 Kohaliku elu tasand

Osalemine üld- ja detailplaneeringute menetluses

Üld- ja detailplaneeringute puhul oleks otstarbekas luua kohalikule omavalitsusele ja arendajale võimalus pöörduda arhitektuuri voliniku poole seisukoha saamiseks. Tegemist oleks omamoodi riigi poolt kohalikele omavalitsustele pakutava nõustamisteenusega.

Arhitektuuri volinikul peaks töökoormuse reguleerimiseks olema õigus jätta osade seisukohataotluste puhul omapoolne seisukoht andmata, kui tegemist ei ole ruumilise arengu seisukohalt olulise küsimusega. See võimaldab keskenduda olulisematele projektidele.

Lisaks võimalusele pöörduda vabatahtlikult arhitektuuri voliniku poole, peaks olulisema ruumilise mõjuga objektide puhul olema kohustuslik arhitektuuri voliniku seisukoha küsimine. Olulise ruumilise mõjuga objektide all on siinkohal peetud silmas laiemat ringi objekte, kui on loetletud Vabariigi Valitsuse 15. juuli 2003. a määruses nr 198. Seisukohta tuleks küsida ka olulisemate linnaväljakute, ümbersõitude ja muude taoliste paljude inimeste liikumist või elukeskkonda mõjutavate kavade korral. Täpsem loetelu taolistest objektidest tuleks välja töötada ehitusseadustiku ettevalmistamise käigus.

Vältimaks planeerimismenetluste venimist, ei peaks arhitektuuri voliniku seisukoha küsimusest kujunema mingisugust eraldi menetlusetappi, vaid see tuleks korraldada detailplaneeringu koostamise käigus.

Edasist analüüsi vajab küsimus, kas anda arhitektuuri volinikule mingi planeeringuvaidluste lahendamise roll. Esialgsel hinnangul võib otstarbekamaks pidada siiski lahendust, kus planeeringuvaidluste lahendamine jääb järelevalve korras maavanemate ning kohtute pädevusse.

Riigimaaga seotud planeeringud

Nn reformimata riigimaa puhul loetakse kinnistu omanikuks Keskkonnaministeeriumi või keskkonnaministri volitatud isikut, kelleks on praktikas Maa-amet (PlanS § 16 lg 9¹). Arvestades punktis 3.2 käsitletud aspekte, on oluline, et riigi seisukohtade kujundamisel oleksid arvestatud ka ruumilise arengu aspektid. Seetõttu peaks selliste planeeringute koostamisse olema kaasatud ka arhitektuuri volinik. Kui kohalik omavalitsus pöördub seisukoha saamiseks Maa-ameti poole, peab Maa-amet küsima arhitektuuri voliniku arvamuse.

Tegevuse piirid

Põhiseaduse § 154 on sätestatud, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Ruumiline planeerimine on osa kohaliku elu korraldamisest. Samuti on märkinud õiguskantsler, et ruumilise planeerimise alaste otsuste langetamine on oluline osa kohaliku elu korraldamisest ja kohaliku omavalitsuse autonoomia teostamisest.[20]Seega just kohalikel omavalitsustel on keskne roll avalike hüvede tagamisel, sealhulgas esteetilise linnaruumi loomisel.

Kohaliku omavalitsuse autonoomia on piiratud seaduslikkuse põhimõttega. Järelikult ei ole valitsusasutuste volitused probleemsed niikaua, kui nende roll piirdub kohaliku omavalitsuse tegevuse seaduslikkuse kontrolliga. Näiteks maavanemate üldine kohalike omavalitsuse üksikaktide kontroll (VVS § 85) on piiratud seaduslikkuse kontrolliga. Maavanem kontrollib ka planeeringute üle järelevalvet teostades muuhulgas planeeringute vastavust õigusaktidele ning üldisemale planeeringule (PlanS § 23 lg 1 p 2 ja lg 3 p 1 ning 2).

Ruumilise planeerimise ja eriti planeeringulahenduste hindamisel on seaduslikkuse kontroll aga üsna piiratud tähendusega. Planeeringute ulatusliku diskretsioonilisuse tõttu on planeeringute puhul olulised just otstarbekuse, lahenduste funktsionaalsuse, esteetilised ja muud taolised küsimused.

Tulenevalt kohaliku omavalitsuse autonoomiast saavad tulevikus arhitektuuri voliniku seisukohad olla kohaliku omavalitsuse jaoks siduva tähendusega eelkõige juhul, kui puudutatakse riiklikult olulisi küsimusi (nt planeering mõjutab riiklikult olulisi transpordisõlmi). Näiteks kui kohalik omavalitsus siiski arhitektuuri voliniku seisukohta eirates planeeringu kehtestab, oleks see sellisel juhul õigusvastane ning seda oleks vastaval motiivil võimalik halduskohtus vaidlustada.

Muus osas peaks arhitektuuri voliniku seisukoht olema käsitletav arvamusena (mittesiduv). Ruumilise planeerimine konkreetses piirkonnas ja vastava lõppotsustuse tegemine jääb siiski kohaliku omavalitsuse enda vastutusele. Arvestades, et arhitektuuri voliniku arvamused on antud eelduslikult autoriteetsete spetsialistide poolt, võib eeldada, et kohalikud omavalitsused neid valdavalt järgivad. Kuna arhitektuuri voliniku arvamus on planeeringumenetluses üks oluline kaalumist vääriv asjaolu, tuleb sellega arvestamist planeerimisdiskretsiooni teostamisel kindlasti kaaluda ning võimalikku mittejärgimist põhjendada.

Kohtuliku vaidlustamise õigus

Arhitektuuri volinikule on võimalik anda ka halduskohtusse protesti esitamise õigus, kui näiteks planeeringute menetlemisel ei ole arvestatud oluliste riiklike huvidega. Ühelt poolt võib taolise protesti esitamise õigus mõnevõrra kahjustada n.-ö. vaba dialoogi teket arhitektuuri voliniku ja teiste osapoolte vahel. Samas on küsimused, mille puhul on kohtusse pöördumine võimalik, niikuinii piiratud õiguslike küsimustega. Seetõttu puudub tõsiseltvõetav oht, et arhitektuuri volinik saaks vaidlustada mingisuguseid otsuseid näiteks subjektiivsetel esteetilistel kaalutlustel. Kui arhitektuuri volinik avastab, et näiteks mõnes vastavas planeerimismenetluses on olulised asjassepuutuvad kaalutlused üldse arvestamata jäetud (sisuliselt on tehtud kaalutlusviga) ja see kahjustab riigi huve, on igati mõistlik võimaldada arhitektuuri volinikul endal kohtusse pöörduda. Seeläbi saab paremini tagada ka planeerimisotsuste paremat põhjendatust ning seaduslikkust.

Alternatiivina oleks arhitektuuri volinikul võimalik juhtida teiste protestiõigusega asutuste (maavanem, Keskkonnainspektsioon) tähelepanu vajadusele riigi huvidega vastuolus olevaid planeeringuid vaidlustada, kuid need teised asutused ei pruugi olla vastava menetlusega üldse seotud ning nende kaasamine tekitaks asjatut dubleerimist. Seetõttu on eelistatum anda siiski arhitektuuri volinikule oma pädevuse piires protesti esitamise õigus.

3.4 Õigusloomes osalemine

Olukorras, kus arhitektuuri volinik on mõnevõrra lahutatud vastavatest valitsusasutustest, ei saa arhitektuuri volinik iseenesest olla valdkonna õigusloomes (seadusloome ja määruste väljatöötamine) juhtivas rollis. Õigusloome on suuresti poliitiline tegevus, kuna eeldab poliitiliste valikute tegemist. Seetõttu saab õigusloome juhtroll olla vastaval ministril (ministeeriumil). Arvestades, et tavaliste seaduste algatamise õigus on täitevvõimust ainult Vabariigi Valitsusel (Põhiseaduse § 103 p 4), on ka loomulik, et õigusloome juhtroll on eelkõige Vabariigi Valitsusse kuuluvatel ministritel.

See ei tähenda siiski, et arhitektuuri volinikul ei saaks olla õigust olla maksimaalselt kaasatud valdkonna õigusloomesse. Arhitektuuri volinikule võiks samuti anda õiguse esitada ettepanekuid Vabariigi Valitsusele ja valitsusasutustele, samuti kohalikele omavalitsustele ning nende asutustele õigusaktide muutmise ja täiendamise kohta. Samuti võiks tal olla õigus ja kohustus esitada arvamusi valdkonnas ettevalmistatavate õigusaktide kohta. Sõltuvalt arhitektuuri voliniku institutsiooni haldussuutlikkusest võib sellise rolli täitmine omandada õigusloomes märkimisväärset kaalu.

Samuti võib arhitektuuri volinikul olla kohustus analüüsida valdkonna õigusaktide mõjusid ja nende rakendamist ning informeerida vastavaid valitsusasutusi analüüsi tulemustest.

3.5 Teavitustegevus ja arhitektuuri edendamine

Arhitektuuri voliniku oluline roll oleks seotud ka säästliku planeerimise ja väärtarhitektuuri propageerimise ning valdkonna juhendite ja soovituste koostamisega.

Samuti peaks arhitektuuri volinik analüüsima Eestis ja teistes riikides teostatud planeerimis- ja arhitektuurialaseid uuringuid ja projekte ning koostama teiste riikide ja Eesti planeerimis- ja arhitektuurialastele kogemustele tuginevalt kohalikele omavalitsustele ja arendajatele vastavaid abi- ja juhendmaterjale.

Lisaks võiks arhitektuuri voliniku tegevus hõlmata:

• arhitektuuriauhindade konkursside edendamist ja korraldamist;
• säästva ehituse võimaluste propageerimist ja energiasäästu edendamist (nt rohelise lahenduse märgis vmt initsiatiivid) (koostöös Majandus‑ ja Kommunikatsiooniministeeriumiga);
• ruumilise planeerimise ja arhitektuurivaldkonna arutelude algatamist, vastavate ümarlaudade, seminaride ja konverentside korraldamist.

3.6 Informatsiooni koondamine

Arhitektuuri volinik kogub ja koondab informatsiooni arhitektuuri ja ruumilise planeerimise lahenduste ja probleemide kohta.

Lisaks kvalitatiivsele lisandväärtusele on võimalik arhitektuuri voliniku tegevusega saavutada ka üldist säästu riigiasutustele, kohalikule omavalitsusele ja arendajatele. Oluline funktsioon võiks olla näiteks ülevaate loomine riigi ja/või kohalike omavalitsuste poolt omandatud autoriõigustest arhitektuuriteostele. Kui vastavad õigused on juba omandatud, võib sarnaseid projekte või lahendusi olla võimalik kasutada teiste objektide juures (väldib kordusi, tekitades aja- ja rahasäästu).

3.7 Aruandlus

Arvestades eelpool käsitletut, oleks arhitektuuri volinik aruandekohustuslik eelkõige vastava valdkonna ministri ning tema kaudu Vabariigi Valitsuse ees.

Samas, toetamaks arhitektuuri voliniku institutsiooni autoriteeti ning rõhutamaks selle olulisust, oleks otstarbekas võimaldada arhitektuuri volinikul esitada oma tegevusest regulaarne ülevaade Riigikogule, sarnaselt näiteks õiguskantsleri, riigikontrolöri ja Riigikohtu esimehega. Selline võimalus ja muidugi ka kohustus rõhutaks valdkonna olulisust ning tagaks arhitektuuri volinikule tugeva väljundi valdkonnas oluliste teemade tõstatamiseks. Arvestades aruandluse formaati, on eelduslikult tagatud selle piisav meediakajastus. See tagab ka sõnumite ühiskonnani jõudmise.

Ette tuleks näha arhitektuurivoliniku regulaarne aruandekohustus Riigikogu asjakohase komisjoni ees.

Kokkuvõte

Käesoleva kontseptsiooniga tehakse ettepanek arhitektuuri voliniku (riigiarhitekti, valitsusarhitekti) institutsiooni loomiseks.

Käesolevas kontseptsioonis on peetud otstarbekamaks ja tehakse ettepanek luua arhitektuuri voliniku institutsioon sellise mudeli järgi, kus arhitektuuri volinik on valdavalt nõuandvas rollis. Arhitektuuri volinik täidab oma eesmärke juhul, kui ta koondab erinevate valdkondade spetsialiste, mis võimaldab kujundada elukeskkonna arendamise suhtes arvamusi, mis arvestavad kompleksselt erinevate oluliste aspektidega. Seetõttu peab arhitektuuri volinik omama ressursse, et moodustada enda kantselei (büroo) teda nõustavate spetsialistidega ning samuti kutsuda kokku töögruppe ad hoc põhimõttel. Arhitektuuri voliniku institutsiooni loomisel saab teatavas ulatuses kasutada soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku institutsiooni mudelit.

Arvestades, et arhitektuuri voliniku töö seisneb koostöös väga erinevate valitsusasutustega, on kohane vastava ameti kandja nimetamine Vabariigi Valitsuse poolt. Kuigi vahetult oleks arhitektuuri volinik aruandekohustuslik vastava ministri ees, peaks tal olema ka väljund anda oma tegevusest ülevaade Riigikogule.

Kontseptsioonis on arhitektuuri voliniku institutsiooni loomise põhieesmärk tervikliku ja jätkusuutliku keskkonna edendamine ja kaitse ruumilise reostuse eest. Institutsiooni konkreetsemate ülesannetena on välja toodud riigi arhitektuuripoliitika elluviimine, riigiasutuste nõustamine planeerimise ja arhitektuuri alal, ruumilises planeerimises osalemine eeskätt riiklikul aga ka kohalikul tasandil, õigusloomes osalemine, planeerimise ja arhitektuurialase informatsiooni koondamine, sellekohane teavitustegevus ja kvaliteetarhitektuuri edendamine.

Vastava institutsiooni tegevust reguleerivad õigusnormid peaksid paiknema eeskätt ruumilist planeerimist ja ehitamist käsitlevates õigusaktides. Arvestades, et vastava valdkonna õigusnorme peaks lähemas tulevikus hakkama koondama ehitusseadustik, oleks paslik koondada ka seda institutsiooni reguleeriv normistik ehitusseadustikku. Üksikud regulatsioonid tuleb siiski sätestada ka teistes seadustes (nt riigivaraseadus).