Seadustest ja planeeringutest

Soovin selle kirjatükiga ühelt poolt tuua välja muljed, mis tekkisid, kui lugesin 8. III Sirbis ilmunud arhitektide liidu esimehe Peeter Pere arhitektide liidu üldkogul peetud kõnet „Arhipäev”. Loodan, et leian kaasamõtlejaid tähelepanu ja muret tekitanud küsimustele, mida puudutas oma kõnes ka Peeter Pere.

Pean tunnistama, et umbisikuliste teeside kehtiva tõena ühegi konkreetse viiteta esitamine kõnes mõjus häirivalt. Näiteks väited, et „seetõttu ei sobivat me otsustajate hulka” või „otsustajad räägivad meiega kui mässama kippuva poolemeelsega – kenasti, patroneerivalt, noogutavalt, kuid – ilma nähtava tulemuseta”.

Peamiselt köitis aga tähelepanu Peeter Pere väide, et „omavalitsuste ehituslubade taotlusel on igapäevane, et mitmekümneaastase kogemusega arhitekt ei ole kiirkoolitet ametniku meelest pädev”. Kui kirjeldus arhitektide ja ehituslubade menetlejate pidevast konfliktist vastab ligilähedaseltki tõele, siis on selge, et probleem ei saa olla põhjustatud üksnes ühelt poolt. Kindlasti on igas valdkonnas võimekamaid ja vähem võimekaid esindajaid, seda nii ametnike kui ka arhitektide hulgas. Oleks see praegu eesmärk, siis võiks tuua konkreetseid näiteid elust endast nii nende kui teiste kohta. Igapäevase vastuolu eest (veel kord, kui ikka kaudegi tegelikku pilti kirjeldati) vastutuse panemine ühele poolele ja lubamatu stereotüüpi loova arvamuseavaldusega esinemine ei ole EALi esimehe positsioonil sobilik.

Peeter Pere heidab oma kõnes ametnikele ette halvustavalt „näpuga seaduseridade tagaajamist”. Tekib soov EALi esimehelt küsida, milliseid konkreetseid õigusakte või nende osasid peab ta silmas, kui annab mõista, et need ei vääri järgimist ja täitmist. Mulle väga meeldib ajakirjanik Rein Siku kunagi välja öeldud seisukoht, et tema astub esimesena sellise ametniku kaitseks välja, kes keeldub rumalat seadusepügalat järgimast. Võimalik, et meie seadustest võibki leida sellise hinnangu ära teeninud paragrahve, lõikeid ja punkte. Kindlasti esineb vastuolusid seaduste ja määruste vahel. Kui aga nende väljajuurimisega pole seaduse looja hakkama saanud, siis on kitsarinnaline seda seaduse täitjatele süüks panna. Kindlasti peab EALi esimees oma positsioonilt selliseid etteheiteid tehes välja tooma ka konkreetsed näited ja tegema ettepanekuid nende lahendamiseks.

Peeter Pere kirjeldatud olukorra puhul tuleb kiiresti vastuolu põhjused välja selgitada. Peamine põhjus tundub olevat see, et arhitektid ja ametnikud kasutavad lihtsalt erinevat keelt. Sellega jõuangi alguses mainitud ühist arutelu nõudvate probleemideni. Ühte neist käsitlesin kokkuvõttes, mille koostasin majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) Eesti Maaomavalitsuste Liidu kaudu 28. veebruaril laiali saadetud määruse eelnõu kohta, mis peaks hakkama reguleerima riigihanke piirmäära ületavate ehitustööde ja projekteerimistööde riigihangete korraldamist.

Siinkohal tuleb minna tagasi veel varasemasse aega ehk MKMi 15. jaanuaril ringkirjana laiali saadetud kirja nr 1.15-5/12-00771/140 juurde, mis oli ajendatud Eesti Projektbüroode Liidu (EPBL) pöördumisest MKMi poole. Kirja peamine sõnum on, et kohalikud omavalitsused ei tohi ehitusloa menetlemisel nõuda ehitusprojekti vastavust standarditele, sest standardid ei ole õigusaktid, neid ei ole kehtestatud vastava õigusliku menetlusega. Hoonete puhul räägime põhiliselt Eesti standardist EVS:811 „Hoone ehitusprojekt”. Kui nüüd võtta ette MKMi määrus nr 67 „Nõuded ehitusprojektile”, siis leiame, et §10 „Üldised nõuded eelprojektile” ei seo tõesti eelprojekti koosseisu ühegi standardiga. Sama määruse §11 „Üldised nõuded põhiprojektile” ja §12 „Üldised nõuded tööprojektile” seovad aga hoone põhiprojekti ja tööprojekti koosseisu EVS:811-ga. Sama määruse §16 „Ehitusloa taotlemiseks esitatav ehitusprojekt” kehtestab, et „ehitusloa taotlemiseks esitab ehitusloa taotleja kohalikule omavalitsusele ehitusprojekti eelprojekti staadiumis või ehitusloa taotleja valikul mõnes järgnevas ehitusprojekti staadiumis”. Siit selgub, et MKM on oma kirjas esitanud väära üldistuse. Juhul, kui ehitusloa taotlemiseks esitatakse näiteks põhiprojekt, on standardi järgimine vastavalt määrusele kohustuslik.

Hüva, reeglina taotletakse ehitusluba eelprojekti põhjal. See aga ongi üks taotlejate ja menetlejate vastuolude allikas. Selgitamiseks on sobiv eespool kirjeldatud MKMi kirjast tuua välja juriidiline kõrgpilotaaž. Seal seisab, et „samas ei tähenda standardite soovituslikkus seda, et nendest tulenevad ohutusnõuded oleksid iseenesest soovituslikud”. Võimas. Sisu seisneb äraseletatuna selles, et ohutuse tagamiseks on standardite järgimine siiski kohustuslik.

Oma seisukohas määruse eelnõu kohta avaldasin arvamust, et selline ühe kriteeriumi (ohutus) puhul standardite käsitlemine kohustuslike dokumentidena ning teistel puhkudel (arhitektuuri, konstruktsiooni, tehnovõrkude lahendused jne) standardite välistamine õigusliku dokumendina tekitab korralikku segadust ning mõjutab projekteerimise kvaliteeti. Millise dokumendi alusel või kelle pädevusele tuginedes hinnatakse, millal on standardi järgimine seoses ohutuse tagamise vajadusega nõutav, millal aga mitte? Kogu ehitusprojekti maht ehk kõik ehitusprojekti osad on ohutuse küsimusega läbi põimunud. Olgu see siis tulenevalt planeeritavate ehitustoodete kasutamise ohutusest, ehituskonstruktsioonide konstruktiivsete lahenduste ohutusest, tuleohutusest, elektripaigaldise ohutusest jne. Kuidas neid küsimusi ehitusprojekti terviklahenduses lahutada?

Olen kindlal arvamusel, et määruses „Nõuded ehitusprojektile” tuleb hoonete eelprojekti koosseis samuti siduda EVS:811-ga. Kui võrrelda standardit ja määrust, siis on igale ehitusala spetsialistile selge, et standardis toodud eelprojekti mahu kirjeldus on piisavalt konkreetne ja selgepiiriline, määruses toodud nõuded aga väga üldsõnalised ja pealiskaudsed. Ei maksa imestada, et selliste laialivalguvate piiridega tingimuste puhul on osapoolte ühisele seisukohale jõudmine raske ja keeruline.

Teise küsimuse juures, mida pean samuti väga oluliseks, saan tüütavad ja kuivad kantseliitlikud probleemid kõrvale jätta. Siin on vast ka arhitektidele loomuomasem ja köitvam kaasa mõelda. Mul ei ole eriti kogemusi tiheasustusega aladel, kuid järgnev ongi tõenäoliselt pigem omane hajaasustusega aladele.

Valla või linna territooriumil või selle osal määratakse üldised ruumilise arengu tingimused üldplaneeringuga. Kui linnades on valdavalt ametis linnaarhitekt, siis valdades enamasti vastavat ametit pidav spetsialist puudub, ennekõike tuleneb see muidugi rahanappusest. Seetõttu püütakse üldplaneeringus ruumilise arengu tingimused määrata lähtuvalt planeeringu koostaja seisukohtadest, kohaliku omavalitsuse peamiste otsustajate parimast äranägemisest, harvem ka kohalike elanike tehtud ettepanekutest, kui neid üldse on tehtud. Planeeringut koostava ettevõtte konkreetsel esindajal ei pruugi alati olla tugevat arhitektuuritausta, omavalitsuse otsused võivad tugineda emotsioonidele, kohalike elanike seisukohad võivad lähtuda kitsamalt nende elupiirkonnast. Tugeva tervikpildi loomine ei taha sellises olukorras õnnestuda.

Siin on tahtmine rõhutada, et planeeringu koostaja pädevus peab tagama töö kvaliteedi. Kuidas aga seda saavutada? Planeeringu koostaja selgub riigihankega, mistõttu võib selleks tihti osutuda ettevõte, kellel pole olnud antud piirkonnaga varasemat kokkupuudet. Raske on eeldada, et ühe planeeringu koostamiseks suudab selle koostaja endale selgeks teha planeeritava piirkonna ajaloolise ruumilise arengu ning luua sellele tuginedes tugeva kontseptsiooni edasiseks arenguks. Olen arvamusel, et kui puuduvad teadmised ja kogemused nii ajaloolise kui tänapäevase kohaliku elukorralduse ning kohalike inimeste kohta, ei ole sellise ülesande täitmine jõukohane.

Üks konkreetne näide minu kodukohast Muhu saarelt. Üks kohalik mees käis XIX sajandi teise poole keskpaigas Kõmsi kirikut ehitamas ja tuli sealt koju tagasi maakiviehituse kogemustega, millest sündis üks tugevamaid maakivist ehitamise koolkondasid pooleks sajandiks ja mille tulemuseks on uhked ja kaunid maakivimüüridega hooned Muhu igas piirkonnas.

See on ainult üks näide, kuidas kildudest saab kokku varasema pildi. Sellele tuleb liita praegune seis, viimastele teadmistele tuginevad keskkonna- ja energiasäästlikkuse abinõud, demograafiline olukord, piirkonna elanike ootused ja seisukohad jne, et tekiks eeldused võimalikult realistliku ning paikkonna inimestele sobiva ja vastuvõetava lahenduse koostamiseks.

Endiselt, kuidas seda saavutada? Saan aru vajadusest tagada riigihangete läbipaistvus ning konkurentsivabadus. Ilmselt ei ole sealt mõtet lahendust otsida. Oskan omalt poolt anda kaks suunda. Üks lahendus oleks vallaarhitekti ameti loomine – millisel kujul, see sõltub kindlasti olukorrast. Üks võimalus on palgata mitme valla peale üks arhitekt, jagada omavahel kulud, aga pakkuda ka arhitektile väärikad töötingimused. Teine võimalus on arhitektuuribüroode teenuse pakkumine, nagu seda teevad näiteks õigusbürood. Tegevuse aluseks on vastav leping, tasutakse tegelike kulude alusel.

Kui aga eespool pakutud lahendused ei ole teostatavad, olgu siis näiteks vahendite nappusest tulenevalt, või ei osutu efektiivseks, siis on vallal võimalus konkreetselt üldplaneeringu koostamise ajal küsida täiendavat tuge ja kaastööd arhitektuuri üldtingimuste koostamisel. Seda võiks mingisugusel kujul teha näiteks EALi kaasabil. EAL oskab ehk anda selleks sobivaid kontakte või aitab moodustada spetsialistidest vastava komisjoni vms. Kui see ei ole kohane ega käi kokku EALi tegutsemispõhimõtetega, siis kindlasti oskab EAL anda praegu oma hinnangu selle probleemi lahendamiseks. Usun aga ja olen sellega ka elus kokku puutunud, et üldplaneeringus kehtestatud tingimused võivad samuti olla põhjuseks vastuolude tekkimisele ehitusprojektide koostajate ja projektide alusel ehituslubade menetlejate vahel.

Olen kindel, et nii õigusaktide korrastamisega kui ka igapäevases tegevuses on osapooltel võimalus jõuda üksteisele lähemale, selleks peavad aga kõik ka omapoolseid samme astuma. Olukord ei ole praegu sugugi mitte halb, aga loomulikult on ruumi paremini teha. Selleks jõudu meile kõigile.

Peeter Pere kommentaar

EAL on loomeliit ja minu ettekande rõhuasetus oli ettekande teisel osal, kus on juttu loomingulisuse vajakajäämisest meie argielus. See on minu kui ametisoleva arhitektide liidu esimehe eesmärk – loomingulisuse rõhutamine, unustamata seejuures praktilisust, funktsionaalsust, energiatõhusust, professionaalsust jne.

Olen seisukohal, et menetlustoimingud ja bürokraatia üldisemalt on vajalik selleks, et saaksime liigsete ajaliste ja protseduuriliste keerukusteta kooskõlastada arhitekti kavandatud projektid. Protseduurireeglid peavad seejuures olema selged ja üldarusaadavad. Kooskõlastajad, kel pole arhitekti ettevalmistust, ei tohi sekkuda oma maitse-eelistuste pealesurumisega ehitusloa saamise toimingutesse. Eesti Arhitektide Liit on järjekindlalt seadnud oma eesmärgiks selgete arusaadavate reeglite ja seadusepunktide kirjutamise ja eriala ülereguleerimise vältimise ning teinud ka vastavaid ettepanekuid seaduste koostajatele.

Lõike MKMi pöördumisest kohalike omavalitsuste poole 15. I

Põhiseaduse § 3 lõikest 1 tuleneb avaliku võimu seaduslikkuse põhimõte. Riigikohus on põhiseaduse § 3 lõiget 1 sisustades rõhutanud, et „täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes õigusnormid, mille on vastu võtnud kohast menetlust järgides organ, kellele on põhiseadusega antud pädevus kehtestada üldkohustuslikke õigusnorme” (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 15. XII 2008 otsus 3-4-1-14-08 p 33).

Sellises tehnilises valdkonnas nagu ehitus on palju erinevaid nõudeid, mida ei ole nende rohkuse tõttu mõistlik ega ka võimalik õigusaktides sätestada. Seetõttu on vaid üksikud nõuded toodud ehitusseaduses ja selle alamaktides ning muudes õigusaktides. Ülejäänud ehitusnõuded ei tulene õigusaktidest, vaid on kirjeldatud eelkõige standardites, sh Eesti algupärastes standardites, Euroopa harmoneeritud standardites ja nende rahvuslikes lisades. Eesti Standardikeskuse poolt välja antud standardid ei ole õigusaktid, kuna neid ei ole kehtestatud vastava õigusliku menetlusega. Sellest asjaolust tuleneb ka standardite soovituslik iseloom. Samas ei tähenda standardite soovituslikkus seda, et nendest tulenevad ohutusnõuded oleksid iseenesest soovituslikud. Ehitusseaduse § 3 lõikes 1 sätestatud kohustust järgida ehitamisel head ehitustava ja tagada ehitise ohutus täidab üksnes isik, kes järgib ehitamisel ohutusnõudeid, st nõudeid, mis on ehitamise valdkonna spetsiifika tõttu sätestatud lisaks õigusaktidele ka soovituslikku tähendust omavates aktides (vt nt Riigikohtu kriminaalkolleegiumi 17. III 2010 otsus 3-1-1-7-10 p 7.2).

Toote nõuetele vastavuse seaduse § 42 lõike 4 teine lause sätestab, et viide standardile on soovituslik, kui viidatud standardi järgimine ei ole kohustuslik ja õigusakti nõuete täitmiseks on võimalik rakendada ka muid lahendusi. Määrus „Nõuded ehitusprojektile” ei näe ette kohustuslikke viiteid standardile, vaid teeb õiguslikult siduvaks üksnes lõppeesmärgi – ehitise ohutuse. Kui isik soovib standardist kõrvale kalduda, tuleb tal endal tõendada valitud teistsuguse lahenduse vähemalt samaväärne ohutus.

Eeltoodust tulenevalt ei ole majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi hinnangul ehitusloa taotlemisel esitatava ehitusprojekti sisustamisel asjakohane esitada siduvaid nõudeid konkreetsete standardite järgimiseks, kui ehitusloa väljastamisel saab projekteeritud ehitise nõuetele vastavust hinnata õigusaktide või standarditega samaväärsete materjalide alusel.